农业供给侧改革关键在扭转三大失衡鸦跖花

农业供给侧改革关键在扭转“三大失衡”

关于供给侧改革近来人们谈论较多。但是细数一下，对农业供给侧改革的研究成果相对较少。这可能是农业问题比较特殊，涉及三农的重大改革又相当复杂，需要更深入细致的调查研究。尽管如此，农业供给侧改革的重要性与急迫性还是很明显的，特别是有关农业生产要素投入失衡等问题，应投入力量重点研究。

——亚夫

生产要素投入结构决定了经济增长方式和效率。粗放型增长方式主要依靠物质资本、劳动力等量的投入和扩张，集约型增长方式主要依靠生产要素质量的提高和生产要素的优化组合。

2005年以来我国农业生产要素综合配置效率并没有明显提升，总体甚至呈下降趋势。由于生产要素重新配置受阻，农业增产只能长期拼资源、拼消耗，一些地方耕地粗放经营甚至撂荒现象不断加剧，农业质量、效益和竞争力难以大幅提高。

一个高质量、有效率的农业供给体系，不仅取决于生产环节质量和效率的提升，更取决于产业链各环节的协同和整个产业链效率的提升，也即从田间到餐桌各产业各环节的有效耦合。

长期以来，为追求农产品特别是粮食持续增产，农业政策和资源要素投入主要集中在农业生产环节，对产前产后环节投入不够，农业科研、生产、加工、流通等产业链环节之间耦合性差，协同效应不强，导致生产与消费的匹配性差。

在迈向市场化的进程中，我国总体上形成了与市场经济相适应的农业宏观调控框架体系，调控目标和政策手段的机制化建设取得积极成效，但规范化、机制化的政府行为方式尚未真正确立，部分政策持续性和稳定性不足，造成生产要素资源错配，带来一系列结构性问题。

在新中国成立后的相当长时期，农产品总量不足是主要矛盾，促生产保供给一直是农业制度改革和政策调整的主线。进入新世纪特别是2004年以来，我国农业发展的内在条件和外部环境都发生了深刻变化，农业综合生产能力不断迈上新台阶，持续多年增产使我们真正告别了农产品短缺，主要农产品供求关系实现向供需基本平衡、结构性短缺转变，以玉米为代表的部分农产品出现阶段性供过于求，结构性矛盾上升为主要矛盾。在这种背景下，中央提出推进农业供给侧结构性改革，这是顺应农业生产要素关系调整、消费结构升级和国际农产品市场变化，着眼解决农业长期存在的结构性、体制性矛盾做出的重大战略决策。

但从历史上看，农业有其自身特殊性，涉农重大改革大多极其复杂和敏感，不确定、不可控因素较多，处理不好极易带来减产减收风险。推进农业供给侧结构性改革，不应局限于库存多少、成本高低等数量型、表象化调整，关键要尽快扭转农业要素投入结构失衡、政府与市场关系失衡和产业链协同发展失衡格局，推动农产品供求平衡由低水平向高水平跃升。

认清农业结构性问题产生的三大根源

推进农业供给侧结构性改革，要避免泛化和表象化，既要关注库存怎么减、成本如何降，更要关注高成本、高库存、低竞争力“二高一低”现象背后的长期性、体制性矛盾。

1．农业要素投入结构长期失衡

生产要素投入结构决定了经济增长方式和效率。粗放型增长方式更加依靠物质资本、劳动力等量的投入和扩张，集约型增长方式主要依靠生产要素质量的提高和生产要素的优化组合。我国农产品总量增长与质量提升不同步、供给与需求不匹配，根源在于农业生产要素投入结构失衡的局面长期没有根本改观。始于上世纪90年代的农村劳动力城乡大流动，一定程度上缓解了人口对耕地的压力，改善了人地关系，在市场需求增长、技术进步的共同带动下，农业发展不断迈上新台阶。

但是，由于横亘在城乡之间的二元制度坚冰并没有完全消融，特别是土地制度改革严重滞后，资本、技术等要素下乡面临诸多障碍，农业要素投入结构出现“两个逆向变化”， 即剩余劳动力退出与资本、技术等要素的进入不同步，高素质农业劳动力转移与新型经营主体的成长不同步，现代生产要素对传统生产要素的替代不充分，农业生产要素质量和组合效率没有根本性提高。

测算表明，2005年以来我国农业生产要素综合配置效率并没有明显提升，总体甚至呈下降趋势。由于生产要素重新配置受阻，农业增产只能长期拼资源、拼消耗，一些地方耕地粗放经营甚至撂荒现象不断加剧，农业质量、效益和竞争力难以大幅提高。

2．农业产业链协同存在“梗阻”

一个高质量、有效率的农业供给体系，不仅取决于生产环节质量和效率的提升，更取决于产业链各环节的协同和整个产业链效率的提升，也即从田间到餐桌各产业各环节的有效耦合。从全球农业竞争趋势看，市场竞争的层次已经由单个产品、产业环节的竞争向产业链与产业链之间的竞争转化。当前我国部分农产品产量、进口量、库存量“三量齐增”，不是总量出现了绝对过剩，而是竞争力持续下降导致的，根源在于没有形成一个有竞争力的产业链体系。

长期以来，为追求农产品特别是粮食持续增产，农业政策和资源要素投入主要集中在农业生产环节，对产前产后环节投入不够，农业科研、生产、加工、流通等产业链环节之间耦合性差，协同效应不强，导致生产与消费的匹配性差。特别是，农产品加工业作为联结农业生产和居民消费的纽带，具有调节器和缓冲器作用，但近年来为刺激生产持续提高农业支持价格，农产品加工企业面临原材料成本刚性上升、终端产品市场化波动的不利局面，原材料采购与成品销售价格倒挂，出现“稻强米弱、麦强粉弱”现象，由于缺乏稳定持续的支持政策，加工企业发展空间受到很大挤压，企业补库存、扩大产能的积极性不高，导致农产品加工业对农业结构调整的风向标作用不能充分发挥，对城乡居民日益增长的多样化、多层次消费需求的保障能力不强。

3．宏观调控机制化建设滞后

党的十八大报告提出，要“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”。加强宏观调控机制化建设，处理好政府与市场的关系，对实现经济的平稳、协调、可持续发展具有重要意义。作为一个农业大国，我国农业人口数量多、供求规模大、区域差异明显，加强农业宏观调控是推进农业现代化建设的重要手段。纵观新中国成立以来我国农业生产力的几次大飞跃，无不与农业宏观调控的强化和改善有关。

在迈向市场化的进程中，我国总体上形成了与市场经济相适应的农业宏观调控框架体系，调控目标和政策手段的机制化建设取得积极成效，但规范化、机制化的政府行为方式尚未真正确立，政府越位、错位现象时有发生。部分政策持续性和稳定性不足，政府直接干预市场价格形成，扰乱了市场运行，造成生产要素资源错配，带来一系列结构性问题。

其中以玉米临时收储政策最为典型，临时收储政策对稳定玉米生产和市场运行功不可没，但增产导向下临时收储常态化，固化了市场提价预期，收储价格快速提高扭曲了市场价格机制，造成“国家收储—进口增加—国家增储”的不利局面。另外还有玉米深加工政策调整，从上世纪90年代鼓励生物燃料乙醇生产试点消化陈粮，到限制玉米深加工再到近年来鼓励深加工消化库存，在准确定位和有序发展玉米深加工方面，宏观调控的水平还有待进一步提高。

防范农业供给侧结构性改革的风险

农业供给侧结构性改革涉及粮食安全和亿万农民增收等基础民生问题，农业的特殊性决定“去库存、降成本”过程更具不可控性，不能低估改革的复杂性，要切实搞好风险应对，做好为改革付出成本的准备。

1．粮食减产甚至滑坡风险

粮食生产存在自然和市场双重风险，实行最低收购价和临时收储政策，政府托市收购农民粮食，事实上替农民分担了部分市场风险，这是近年来农民种粮积极性得以调动，粮食不断增产的重要原因之一。但是，粮食“十二连增”是政策资源累积和透支生产环境基础上取得的，粮食产能并不稳固，特别是随着非农就业机会增多和农民收入主渠道变化，粮食供给弹性有所加大，需求刚性特征随总人口增长、城镇化推进等更加明显，发生产量和价格波动的基础依然存在。

测算发现，2009-2013年，玉米临时收储价格对种植面积的弹性系数从0.21增加0.65，这就意味着，玉米临时收储政策对稳定种植行为的效应在递减，价格变动会带来更大的生产波动。如果去库存等结构性改革的力度和节奏把握不好，就可能带来粮食产量的较大波动甚至多年下滑。

从历史来看，我们有过不少教训。1982-1984年政府连续多年提高粮食收购价格，粮食连续几年丰收后出现卖粮难问题，价格随之走低，随着1985年取消粮食统购改为合同订购，粮食种植面积减少6000万亩，产量大幅减产6.9%，之后连续4年仍未恢复到1984年的产量水平；1998年粮食生产进行第二次结构调整，农民种粮意愿下降，1999-2003年全国粮食播种面积和产量持续多年下降。2003年全国粮食产量较1998年减少15.9%，年均递减3.4%。

2．区域性农民减收风险

近年来，政府持续加大农业支持力度，有效避免了粮食增产条件下“谷贱伤农”问题的发生，农民从粮食增产和粮价提升中得到双重实惠，家庭经营性收入得以持续增长，成为农民增收的主要引擎之一。为了解决库存高企等问题，2015年国家下调玉米临储价格，对玉米主产区农民收入带来一定影响。2015年我国玉米单产785.6斤/亩，临储收购价降低0.13元/斤，农民种植玉米平均每亩收入就减少102元，初步估算使实施玉米临时收储的东北三省和内蒙古农民共减收251亿元。

2016年国家开始按照市场定价、价补分离的原则和保障农民合理收益的要求，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购 补贴”，一定程度上有利于稳定农民收益，但在生产成本持续快速上涨和国际农产品价格持续走低的条件下，政府补贴对价格下降造成的减收的替代作用不能过高估计。特别是我国玉米生产和流通组织化程度滞后于市场化进程，小生产与大市场的矛盾没有根本缓解，取消政府托市收购后，很可能造成“卖粮难”问题重现。

从历史上看，在粮食丰收集中上市时，容易出现加工企业不愿收购甚至竞相压价的情况。目前我国农民收入在持续多年较快增长后疲态已经显现，其中作为增收主引擎的工资性收入受经济减速影响，增速从“十二五”前两年超过20%下降至目前的个位数，在这种情况下，如果家庭经营性收入再出现较大幅度减少，部分区域农民收入不排除陷入增长徘徊期的可能。

3．政策效果“漏损”风险

当前我国推进农业供给侧结构性改革是在开放经济条件下进行的，这要求我们必须以全球视野和战略眼光来理解并求解农业供给侧结构性问题。入世十多年来，我国农业对外开放水平不断提升，农业发展已经深度融入国际市场，这既为我们利用国际农业资源和国际农业市场调剂国内农产品供给，减缓农业资源环境压力，参与全球供应链建设提升农业竞争力创造了条件，但同时也带来国内产业和农民利益保护压力加大的挑战。在入世之际，我们为争取对制造业、服务业薄弱领域和环节的保护支持，在农业方面做出过高承诺，导致目前在应对国外低价农产品进口冲击上手段不多，国内农业宏观调控效果受到影响。

目前我国农产品平均关税水平只有15.2%，不足世界平均水平的1/4，粮食、食糖、棉花等重要农产品实行关税配额管理，但配额外关税最高也只有65%。从农业价格支持政策实践看，由于关税门槛过低，国外大量享有补贴的低价农产品涌入国内，打压了国内农产品市场价格，侵蚀了支农惠农政策效果，这是导致农产品收益率下降的重要原因。2004-2014年，我国三种粮食平均每亩成本利润率由49.7%下降到11.7%，两种油料平均由54.6%下降到-0.8%，棉花由30.0%下降到-30.1%，糖料由11.0%下降到-7.1%。推进农业供给侧结构性改革，如果生产支持、进口管理等政策工具不能形成合力，国外低价农产品冲击和市场价格波动就可能扰乱国内改革的步伐和节奏，造成政策效果“漏损”。

把握推进农业供给侧结构性改革的关键

推进农业供给侧结构性改革，在去库存、降成本、补短板的基础上，要尽快扭转农业要素投入结构失衡、政府与市场关系失衡和产业链协同发展失衡，切实提高农业供给体系的质量和效率。

1．优化农业生产要素投入结构

传统农业向现代农业转型的过程，本质上是现代农业生产要素不断引入和重新组合配置的过程。提高农业供给体系和质量，首要和关键是矫正农业要素配置扭曲。

一要加快放活土地要素。土地是农业生产要素配置的基础。土地不能自由流动，资本、技术等生产要素就很难进得来。现行土地制度改革试点力度与社会期待存在一定差距，要在尽快完成农村土地承包经营权、宅基地使用权等确权登记颁证，加快推动农村土地承包关系长久不变政策落地的基础上，加大土地承包经营权永久性退出、宅基地使用权有偿退出等探索力度，大力发展农村土地金融，推进土地资本化。

二要提升劳动力职业化、组织化水平。重点推进“三个一批”，即将一批有接受培训意愿、有文化基础的农民培育成新型职业农民，将一部分没有培训意愿、文化素质不高的农民，通过组织化、产业化生产变成产业工人，结合农村一二三产业融合引进一批高素质、高技能人才。

三要消除对工商资本下乡的歧视性政策。资本深化是我国农业现代化绕不开的道路，没有资本要素参与改造传统农业，农业就会如舒尔茨所言的“一潭死水，毫无生机”。对目前工商资本下乡现象不能妖魔化，要在落实好“三个不得”的前提下，尽可能减少和降低对工商资本下乡租赁农地期限、面积等控制条件，赋予工商资本进入和退出农业的自由选择权，重点要“强监管、防风险、抓服务”，加强租赁农地事中事后监管，加大“非农化”的惩处力度，探索建立土地流转风险保障金、流转纠纷解决机制等；同时围绕“用地难、融资难”等问题，健全工商资本下乡服务体系，使工商资本“进得来、有发展”。

2．加强农业产业链建设和管理

新阶段农业供给侧结构性改革要着眼保障农产品数量安全、质量安全和生态安全，推进产业链各环节融合发展，提升产业链整体效率。

一要树立“大农业、大食物、全链条”的观念，新增补贴和支持手段要向产业链前端的科研和产业链后端的加工等环节覆盖，加强产业链综合技术集成，深化农业管理体制改革，打破部门分割和行业垄断，推进农资供应、农产品加工、储运、销售、食品安全、检验检疫等统一管理。

二要探索不同形式的产业融合模式，支持各环节生产经营主体构建联合合作机制，通过订单农业、合同契约、股份合作、二次分配等方式，建设以龙头企业为核心、专业大户和家庭农场为基础、专业合作社、社会化服务组织为纽带，集生产、加工和服务于一体的发展联合体。鼓励和支持领军型龙头企业利用价值链、信息链和物流链整合产业链，通过交叉持股、联合研发、供应商契约等方式整合研发、生产和销售各个环节。

三要健全产业链服务体系，构建农村产业融合发展的技术服务、信息服务、质量监管、流通服务等平台，加强信息咨询、技术支持、创业辅导、市场开拓、融资担保等各类服务。积极开展农业生产全程社会化服务机制创新，支持涉农企业、农民合作社、专业服务公司、农业科技人员和农村能人领办创办各类中介服务组织，采取合作式、订单式、托管式等服务方式，提供农资供应、统防统治、加工销售等全过程、全链条综合服务。

四要建设农业生态产业链。积极推进农业资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链条生态化、废弃物利用资源化，促进农业绿色发展。

3．强化政府宏观调控机制化建设

推进农业供给侧结构性改革，既不能简单“甩包袱”，也不能“大包干”，需要同时发挥好市场决定性作用和政府机制化调控作用。国内外事实表明，市场作用的有效性与其完善程度一般成正比，如果市场本身不健全，完全依靠市场配置资源只可能带来更大的混乱；同样，如果政府治理能力跟不上，政策“急刹车”或“猛给油”带来的市场波动就难以避免。

目前我国农产品市场体系还不健全，基础设施建设和交易方式还比较落后，成熟的政府调控行为方式也未真正确立，需要加强农产品市场体系和政府调控能力建设。一方面，要顺应农产品区域性生产、全国性消费、城市农产品自给率大幅下降等趋势，从保障市场公平交易和提高流通效率着手，进一步健全粮食等重要农产品市场体系，特别是加强电子商务等先进的交易方式和手段的应用，提升农产品流通“最后一公里”和上市“最初一公里”组织化水平。

同时，加强宏观调控机制化建设，推进调控目标制定机制化，当前亟须更加明确供给侧结构性改革的首要目标，避免调控在稳产量、促增收之间左右徘徊；进一步规范调控范围和程序，明确政策实施、调整和退出的程序；加强农产品加工、农产品价格等领域调控手段的机制化建设，提高政府市场监管能力、组织管理能力和风险防范能力。

4．提高统筹利用国内国际市场资源能力

推进农业供给侧结构性改革，必须坚持开放理念，构建起农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，强化各类政策手段的组合运用，利用好国际国内两个市场两种资源，促进补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。一方面，健全粮食等重要农产品进口贸易调控机制。目前看通过关税限制进口的难度较大，需要用好进口配额管理和国营贸易制度的有限空间，加强农产品进出口的监测和管理，强化进口与储备的衔接联动，严厉打击走私，规范市场秩序。另一方面，加快实施农业全球战略布局。积极推动农业“走出去”，加强境外农业技术、资源合作开发及全球供应链建设，建立规模化农产品供应后备基地，不断提升我国农业资源配置能力、市场控制力，为国内农业供给侧结构性改革创造更大空间。

（作者单位：国家发改委产业与技术经济研究所）

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